流动人口是经济社会发展，特别是推进城镇化、工业化进程中的必然产物，随着我市经济的快速发展和城镇化的不断推进，规模庞大的流动人口为繁荣地区经济社会发展起到了积极的作用，同时也给城市管理、公共服务及基础设施建设等方面构成巨大压力。加强新时期流动人口的服务管理，切实保障广大流动人口的切身利益和合法权益，是规范社会管理的客观要求，是维护社会秩序、促进经济发展和社会和谐的必然要求。根据《市政协常委会2014年工作要点》的安排，为了解我市流动人口基本公共服务均等化的推进情况，近期，市政协副主席周志宁带领人口资源环境委员会部分委员就此课题展开调研。现将具体调研情况报告如下：
    一、流动人口现状及服务管理的基本情况
    随着我市经济建设的快速发展和对外影响力的不断提升，流入我市的流动人口总量呈现出逐年增加的态势。据统计，目前我市流动人口已达60万，其中流入人口为52万，流出人口为8万，流动人口中已婚育龄妇女14.8万。其特点是：一是流动人口规模较大，较十年前同期，流动人口数量增长了8倍；二是流入来源十分广泛（来自32个地区），多数来自农村或边远贫困地区，区外流入人口占我市流动人口总数的45%；三是流动方式家庭化；四是流动时间长期化，暂住半年以下的占30%，暂住半年至五年的约占47%，暂住五年以上的约占23%，有60%的流动人口居住在出租房屋；五是人员构成以务工人员为主体，从事服务性行业的占70%。
为了加强我市流动人口的服务与管理，积极推进流动人口基本公共服务均等化进程，2012年，我市制定了《包头市创新流动人口服务管理体制推进流动人口计划生育基本公共服务均等化工作实施方案》（包府发【2012】123号文件），并把此项工作纳入各级政府年度人口与计划生育党政目标、人口和计划生育业务目标和各相关部门齐抓共管目标内容进行考核。各地区和部门也结合地区和部门实际相继出台了实施方案，不断完善流动人口服务管理措施，积极促进流动人口的社会融合。
    （一）计划生育基本公共服务情况
    市计生部门积极构建流动人口计划生育“统筹管理，服务均等，区域协作，信息共享，双向考核”的流动人口“一盘棋”工作格局。流入地按照“属地化管理、市民化服务”的原则，将流动人口计划生育管理服务纳入经常性工作范围，提供与户籍人口同等的免费服务，把免费孕前优生健康检查、幸福家庭创建、“一杯奶”生育关怀行动等服务项目延伸拓展到流动人口家庭；加强市及旗县PADIS流动人口信息平台常态化管理，全市平台应用率达100%，全面掌握现孕对象、未办理婚育证明对象等重点信息情况；加大关爱流动人口工作力度，充分利用节庆节点，在流动人口中开展专项关怀关爱系列活动，仅2013－2014年，每年安排全市人口事业经费300万元用于计划生育服务管理，实现了流动人口计划生育工作经费与常住人口同待遇。加快推进流动人口“一县一品”建设，在市四区和稀土高新区吸纳流入人口较多的地区推行网格化管理工作模式，实行划片切块、建网立格、分工包干， 构建了“网格化管理、市民化服务”新格局；白云、石拐将流动人口纳入了出生缺陷干预、孕前风险评估等范畴，土右、达茂、固阳实施了生育关怀公益金和计划生育保险。开展了流动人口动态监测分析工作，通过入户调查等十个阶段的工作，对流动人口基本情况、就业与收入支出、基本公共卫生和医疗服务、婚育情况与计划生育服务四大项60多个小项进行调查。
    （二）医疗卫生基本公共服务情况
    近年来，卫生部门为增强群众就医的可及性和保障水平，不断强化流动人口公共卫生服务均等化工作。加强流动人口疾病预防控制，在全市范围内组织开展了两轮脊髓炎灰质炎强化免疫活动，其中流动应种儿童45349人，流动实种儿童44393人，接种率为97.89%,我市流动适龄儿童疫苗接种率不断得到提高;2009年以来对全市包括流动人口在内准备怀孕的妇女免费增补叶酸，预防和减少神经管缺陷的发生；促进流动人口公共卫生服务的可及性，全市各社区卫生机构针对流动人口和贫困人口等特殊人群，实行“四免、四减、两优惠、一方便”的优惠政策，全市社区、乡镇、村卫生服务场所共计697个，为居住6个月以上的流动人口建立了统一、规范的健康档案，目前，全市已建立城乡居民规范化电子档案202万人，其中流动人口近37万人。为流动人口提供就医安全保障，组建了由全市各城乡基层医疗卫生机构352人组成的卫生监督协管队伍，对辖区内的被监督单位和流动人口从业人员实施动态监控；不断完善流动人口公共卫生服务投入机制，对居住本市半年以上的流动人口按照本市户籍人口标准，下拨基本公共卫生服务专项经费，统筹用于包括流动人口健康教育、计划免疫、传染病防治等基本公共卫生服务工作；联合公安、药监等部门在城中村、城乡结合部等流动人口聚集地开展打击非法行医专项行动，为群众特别是流动人口提供了相对安全的就医环境。
    （三）子女受教育权利均等化情况。为了让流动人口子女享受到均等化教育，按照“以流入地政府管理为主，以全日制中小学接收为主”的原则，建立了外来务工子女入学机制，相对就近入学且与当地居民子女享受同等待遇，入学后按“均衡分班”原则进行混合编班；加强学籍管理，建立统一学籍，实行人在籍在，人走籍转，籍随人走，跟踪到底的办法进行管理；继续实行家庭经济困难的外来务工子女的救助制度。
    （四）身份管理均等化。近几年，我市逐步优化户政管理工作，适当放宽外来人员来我市落户的政策。凡外来人员在我市有合法稳定职业的（合法稳定收入）并且有合法稳定住所（含租赁）的人员，符合落户政策的，均允许办理落户手续。
    （五）就业创业及培训均等化。一是实行城乡一体化的就业失业登记制度。流动人口不仅可以在其现居住地或工作所在地进行失业登记，享受与我市居民同等的劳动就业公共服务，还可以就近在各个公共服务机构享受有关政策咨询、职业指导、职业介绍等免费服务。二是打造高效便捷的公共服务就业平台，按照机构、人员、经费、场地、工作、制度“六到位”要求，在全市86个乡镇街道256个社区，190个嘎查村全面建立了劳动就业社会保障服务平台，配备了专职协管员1896人。三是加强职业培训基础建设，认定了54家覆盖城乡的就业定点培训机构，形成多层次、多工种、广覆盖的免费就业技能培训网络。同时还采取措施加大职业培训和职业技能鉴定力度，对凡参加技能培训的务工人员都给以技能培训补贴，如通过技能职业鉴定的每人还要奖励100元的培训补贴。四是加大帮扶力度，逐步将促进就业小额担保贷款和创业帮扶范围扩大到外来流动人口，同时还可以与户籍人口同样享受经营场地、税费减免、创业指导、项目推介等服务。五是打造良好的公共就业服务环境。我市于2013年投入530万元资金，在青山区、东河区和九原区各建设了一个集政策发布、劳务交流、家庭服务派工、免费实训等多项就业服务功能为一体的劳务市场，流动人口可以就近到一个家庭服务企业和社区服务站实现就业，并享受各种优惠政策。目前，我市还投入500万元建成包头市家庭服务网络信息呼叫中心，建设社区家庭服务站103个。我市在流动人口劳动就业基本公共服务方面，基本实现“就业有人管、失业有人帮、创业有人扶、社保有人办”。
    二、存在问题
    （一）对新时期推进流动人口基本公共服务均等化认识不到位。随着流动人口的发展趋势及对地方经济社会的影响，政府的管理手段和参与管理的职能部门呈现出多元化趋势，已从单一的户籍管理开始向全方位的就业、计生、治安、教育等多重管理转变，但是在流动人口的管理服务中，各级政府和有关部门，对基本公共服务均等化的重要性、长期性、艰巨性和复杂性认识不够，还没充分认识到实现基本公共服务均等化，对于统筹解决人口问题，加快城乡一体化建设，缩小城乡发展差距，维护流动人口合法权益，促进人口与经济社会、资源环境的协调和可持续发展、构建和谐社会的重要性。目前，重管理轻服务现象依然存在，流动人口合法权益的维护相对弱化，各地区和部门工作发展不平衡，在就业、医疗、子女教育、社保、和救助等基本公共服务方面，距离国家要求还存在着较大差距。
    （二）保障基本公共服务均等化机制、体系有待完善。推进流动人口基本公共服务均等化需要完善的体制机制保障，目前，全市还没有一套完整的流动人口服务管理和推进流动人口基本公共服务均等化机制和制度体系，统筹决策、整体推进格局没有真正形成，在组织领导、工作体制、经费保障、信息资源共享和监督考核制度等方面的体制建设还需进一步完善。由于政府人口管理职能分散在多个部门，公安、卫计、教育、劳动就业等相关部门各自为阵，缺乏统筹协调机制，领导小组难以发挥作用，相关成员单位出台的各项政策操作性和延续性难以保障，落实渠道不畅通，政策的优越性无法得到根本体现。加之长期以来，流动人口基本公共服务中许多服务的内容和要求，还未上升到法律法规层面，公共服务的法律保障机制不健全。
    （三）信息管理网络不健全，现有资源整合利用不足。由于流动人口构成的复杂性、从业行为的随意性、居住环境的不稳定性及信息采集的不配合性等多方面原因，造成流动人口在一定程度上存在底数不清、情况不明的状况，流动人口动态信息难掌握。同时由于流动人口的流出地和流入地间信息衔接不畅，难以及时准确地提供流动人口的数量变化、类型、流入源、流入目的、时间、意向等情况，造成流动人口原始信息缺失。信息资源的共享和整合利用缺乏统一规范的管理，部门间信息资源共享程度差，部门各自建立信息搜集系统，加之部门间协作配合不力，管理信息沟通渠道不畅，导致重复搜集或无法获得信息，成本高且效果差，在一定程度上影响了相关决策的科学性和服务的公平合理性。　
    （四）地区及部门之间公共服务均等化推进不够平衡。
由于地区间的经济发展情况不尽相同，流动人口的流入量和流出量也不同，因而在保障经费投入上有多有少，且个别地区流动人口资金投入不到位。在推进流动人口基本公共服务的不同领域也存在差异，因而造成流动人口基本公共服务均等化的不平衡性。
    （五）各级政府和人口研究机构以及社会发展部门对人口流动的深层次研究不够。尤其是对如何引导人口有序流动，如何使人口流动与产业结构的调整和我市资源环境及公共服务基础设施承载力相适应。
    三、对策建议
    （一）提高认识，加强领导。我国正处于社会快速转型期，随着城乡一体化和城市化进程的加快，流动人口问题会越来越突出，它不仅关系到城市管理、更关系到城乡之间、区域之间和不同群体公民的平等权利和构建和谐社会稳定的问题。推进流动人口基本公共服务均等化，既是社会发展的要求，也是社会文明进步的必然趋势，各级政府、各有关部门应从关注民生、改善民生的高度，充分认识加强流动人口服务管理工作和推进流动人口基本公共服务均等化的重要性、必要性和紧迫性，增强做好新形势下流动人口服务管理工作的责任感和使命感。推进基本公共服务均等化涉及计生、医疗、就业、教育等多方面，而且其内涵还会随着经济社会的发展而不断拓展和延伸，因此，需加强顶层设计，进行相关政策的制定和创新，加强对流动人口的领导、协调和控制，形成推进基本公共服务均等化的合力。
    （二）加快建立流动人口基本公共服务均等化体系建设。构建流动人口综合管理和服务体系是当前建立社会保障制度的一项重要工作,在推进的过程中，要统筹规划、综合施策。一是统筹考虑全市流动人口服务均等化发展规划，把推进流动人口基本公共服务均等化工作纳入流入地的经济社会发展规划，立足当前、着眼未来，科学制定流动人口基本公共服务均等化中长期规划，在城乡一体化的背景下推行基本公共服务均等化，促进流动人口的社会融合，使其合理有序地流动。二是制定并落实流动人口公共政策，为流动人口的管理与服务提供有力的政策支撑。建立统筹解决人口问题的机制，实施人口与发展综合决策，统筹解决人口问题，完善“政府主导、政策推动、部门协作、社会参与”的流动人口基本公共服务均等化管理体制。应根据不同类型基本公共服务的实施难易程度，统筹实施，分步推进。加快完善针对流动人口的城市住房制度，扩大廉租房保障范围，将居住一定年限、有常住意愿、工作收入较低的流动人口纳入廉租房、公租房体系；尽快建立健全覆盖流动人口的公共卫生、公共文化体系。逐步推进关于流动人口教育、养老、医疗等方面的均等化，为流动人口拥有与市民均等的基本公共服务营造条件。
    （三）整合资源，建立部门、区域协作机制。不断健全人口动态管理机制，按照“资源整合、优势互补、信息共享”的原则，建立跨部门、跨地区的流动人口综合性网络管理信息平台，有效整合信息资源，推动社保、流动人口等信息资源共享，实现对流动人口的信息化管理，为研究制定推进流动人口基本公共服务均等化的政策措施提供依据。建立和完善市、区（旗县）、乡镇（街道）、村居（社区）流动人口信息中心互联网四级信息管理平台，构建信息共享体系。统筹流动人口共管部门的信息资源，公安、社保、教育、卫计、房管、民政等各相关部门要加强信息交流，完善全市统一的全员流动人口信息采集、更新和动态管理制度，构建流动人口综合信息库存，实现信息采集社会化、信息资源共享化。构建双向信息对接体系，流入地与流出地间应加强经常性的信息互通，双方相互提供流动人口资料，在流动人口管理服务等方面协同开展，切实推进流动人口的双向管理和区域协作。
    （四）加大财政投入，完善经费保障机制。建议按照与户籍人口同等投入标准，将流动人口基本公共服务所需经费逐步纳入本地财政预算，确保流动人口基本公共服务项目的落实。出台相关政策，鼓励民间、社会资源参与流动人口基本公共服务均等化经费投入机制。同时不断完善社会资源和公共服务匹配机制和流动人口基本公共服务均等化的人力、财力保障机制。加强流动人口服务队伍建设，可在全市推广青山区社区网格化管理，依托网格优势，整合公安、计生等各种社会力量，加强流动人口的服务与管理工作。
    （五）深化户籍管理制度改革，着力破除城乡分割的二元社会管理体制。流动人口实现了地域转移和职业转换，却没有同步实现身份和地位的转化，流动人口公共服务均等化的推进不能独立于户籍制度改革，应进一步深化户籍制度改革，逐步将均等化服务内容与户籍制度相剥离。可借鉴广东等地经验，尽快实施以居住证制度为核心内容的流动人口服务管理“一证通”制度，拓展居住证公共服务功能，提供非户籍常住人口相应的权益保障。