关于我市“三北”防护林及天然林保护的调研报告
时间：2016-01-08 11:23:02 来源：
根据市政协常委会2015年工作要点的安排，为了解我市“三北”防护林及天然林建设与保护情况，近期，市政协副主席周志宁带领市政协人口资源环境委员会部分委员就此课题展开调研。现将具体调研情况报告如下：
一、“三北”防护林及天然林保护工程的总体情况
“三北”防护林是一项在我国北方实施的大型生态建设工程，覆盖西北、华北、东北地区，国家从1979年开始启动这项绿色万里长城工程，我市从2002年起正式参与了“三北”防护林工程建设，先后于2002年和2011年启动实施了“三北”防护林四期和五期工程建设，截至目前，我市共完成“三北”防护林工程建设39.43万亩，完成投资6411.8万元，其中封山育林完成6.33万亩，人工造林完成33.1万亩；“三北”防护林四期工程完成建设任务31.43万亩，五期工程仅完成建设任务8万亩，由于京津风沙源治理工程的实施，我市的国家级重点林业工程完成了全境全覆盖，于两年后停止实施。我市的天然林资源保护工程于2001年正式启动，一期工程于2010年全面完成，完成投资10167万元，共完成公益林建设封山育林项目162万亩；二期工程于2011年启动实施，截至目前，完成投资20226.33万元，完成工程任务95.8万亩，其中：人工造林21万亩，封山育林59万亩，中幼龄林抚育15.8万亩，同时完成了公益林的森林管护面积729.36万亩。经过十多年的建设与保护，工程区及周边生态环境质量得到明显提升，林草植被得到恢复，严格执行限额采伐政策，森林覆盖率大幅增长，我市森林覆盖率从2000年的5.9%增长到现在的16.9%，增长了11个百分点。
二、林业生态建设中存在的问题
（一）林业科技投入不足。长期以来，林业科技投入基数偏低、增长缓慢，已成为制约林业科技发展的主要因素。表现为：一方面林业科研与推广经费严重不足，实验设备更新缓慢，研究手段相对落后，直接制约着林业科技创新能力的提升。另一方面林业科技队伍服务力量相对薄弱且分布不均，基层单位技术人员甚是缺乏，林业信息网络得不到加强，这些均是导致林业科技发展不能适应林业快速发展的因素。
（二）林业生态的后期管护难度大。随着工程的实施，森林面积、森林覆盖率及林草覆盖度不断增加，增加了管护难度。目前，林业管护主要以人工管护为主，虽建立了旗县乡村四级护林网络，但由于专职护林员少，兼职护林员作用发挥不够，在管护方面仍存有死角。
（三）林业产业发展滞后。由于对林业产业的认识不足，目前采取的多是单一的静态投资，没有建立起科学合理的动态投资体制等，致使产业缺乏抓手、转型升级滞后，林业产业结构不优、链条不长，我市林业产业化仍处于较低的经营层次上。同时，地区经济的束缚、建设资金的不足、林业经济结构不合理、林业经济体制的不完善也在很大程度上制约了林业经济的发展。
（四）林业基础设施建设投入不足。目前，我市林业基础设施建设投入不足，林业种苗基地建设、国有林场基础设施建设、森林防火体系建设，林业有害生物防治体系建设、森林资源监测等方面，仍存在着基础设施差、设备和监测手段落后的现状，有待进一步健全完善及形成体系，以适应生态林业建设和林业现代化发展的需要。
三、推动我市林业发展的建议
（一）加大对林业生态建设的再认识。2020年我国要全面建成小康社会，林业作为生态建设的主体，在社会和经济发展中处于举足轻重的地位。推进森林生态建设，要处理好林业经济利益和生态效益的关系，林权所有者的基本利益与公众所要的生态利益的关系，这就要求我们从观念、机制、利益关系和发展目标上进行新的定位，一要转变观念，始终把森林生态效益放在最突出的位置，强化森林生态功能；二要促进林业发展方式的转变。要转换现有的林业经营、管护、投入等机制，促进林业可持续发展。三要转型发展，在林业建设中努力增加生态产品，使生态产品真正成为可交换的产品，促进经济型林业向生态型林业转变。
（二）巩固林业生态建设成果。“三北”防护林及天然林保护工程是重大的林业生态建设工程，在生态平衡的重建、恢复和改善生态环境方面将起决定性的作用。后续管护是林业生态建设工程能否实现最大效益的关键环节，是确保森林资源安全的前提。我市自然生态脆弱，干旱少雨，林业生态的后期管护工作更加任重道远。要积极探索森林资源管护的新模式和新机制,在现有管护模式的基础上，强化科技应用支撑，不断改善管护手段和方式。同时也可利用社会资源，按照林地管养要求，实行市场运作与专业队伍养护相结合的办法，可采取灵活有效的管护模式，如家庭管护、集体管护、林场管护、专职管护、委任管护，协同管护等，落实责任，促进管理成效。
（三）加大林业科技投入力度。科学技术对加快林业发展的重要性不仅体现在可以提高生态建设的质量和效益，而且还可以加快林业产业的发展，提高林业产业的综合竞争力。政府应加大对林业科技的投入，不断提升林业科技创新能力，增加林业科技储备，重点加大生物技术与良种培育、生态网络构建与退化生态系统修复、荒漠化防治、防沙治沙森林防灾减灾、森林可持续经营等领域的研究。
（四）健全林业相关法规体系和各项制度。实现林业生态法治，是有效保护森林资源的治本之策。结合我市实际，制定保护林业生态环境为导向的经济政策和生态补偿机制，逐步完善林业生态立法建设。积极推进生态建设的投融资体制机制建设，调整财政投入结构和投入方式，广泛吸纳社会资金，建立多元化的投融资机制。建立林业生态环境预警机制，深入开展林业生态监测工作，全面及时掌握区域的生态安全现状及变化趋势，为科学决策提供依据。完善基础设施投入政策，将林区基础设施建设纳入相关规划，加大投入力度。完善金融和税收扶持政策，逐步建立健全发展林业绿色产业的支持政策，为有效地保护森林资源可持续发展提供制度保障。
（五）大力发展林业产业。集体林权制度改革为增强林业发展活动、增加农民收入创造了条件。要把生态建设和林业产业发展放在同等位置，在保护林业生态的前提下，合理利用森林资源，发展林业产业，壮大绿色经济，扩大就业，消除贫困。一是要逐步完善相应的配套改革措施，积极实施林业经营管理体制改革、林业投融资体制改革等相关配套改革，实施建立林业要素市场和综合服务体系，进一步理顺生产关系，让经营者有其山，植树者受其益，务林者得其利，充分调动各方面的造林积极性；二是制定鼓励政策，吸引大型林业企业集团聚集。林业产业要升级、发展规模化，就必须允许有一定的资本进入，积极培育林业产业龙头企业，扶持林业合作组织，配备相应的措施，调动社会力量参与的积极性，盘活森林资源，实现林业的生态效益、经济效益、社会效益的统一，推进林业产业化的建设与发展。
一、“三北”防护林及天然林保护工程的总体情况
“三北”防护林是一项在我国北方实施的大型生态建设工程，覆盖西北、华北、东北地区，国家从1979年开始启动这项绿色万里长城工程，我市从2002年起正式参与了“三北”防护林工程建设，先后于2002年和2011年启动实施了“三北”防护林四期和五期工程建设，截至目前，我市共完成“三北”防护林工程建设39.43万亩，完成投资6411.8万元，其中封山育林完成6.33万亩，人工造林完成33.1万亩；“三北”防护林四期工程完成建设任务31.43万亩，五期工程仅完成建设任务8万亩，由于京津风沙源治理工程的实施，我市的国家级重点林业工程完成了全境全覆盖，于两年后停止实施。我市的天然林资源保护工程于2001年正式启动，一期工程于2010年全面完成，完成投资10167万元，共完成公益林建设封山育林项目162万亩；二期工程于2011年启动实施，截至目前，完成投资20226.33万元，完成工程任务95.8万亩，其中：人工造林21万亩，封山育林59万亩，中幼龄林抚育15.8万亩，同时完成了公益林的森林管护面积729.36万亩。经过十多年的建设与保护，工程区及周边生态环境质量得到明显提升，林草植被得到恢复，严格执行限额采伐政策，森林覆盖率大幅增长，我市森林覆盖率从2000年的5.9%增长到现在的16.9%，增长了11个百分点。
二、林业生态建设中存在的问题
（一）林业科技投入不足。长期以来，林业科技投入基数偏低、增长缓慢，已成为制约林业科技发展的主要因素。表现为：一方面林业科研与推广经费严重不足，实验设备更新缓慢，研究手段相对落后，直接制约着林业科技创新能力的提升。另一方面林业科技队伍服务力量相对薄弱且分布不均，基层单位技术人员甚是缺乏，林业信息网络得不到加强，这些均是导致林业科技发展不能适应林业快速发展的因素。
（二）林业生态的后期管护难度大。随着工程的实施，森林面积、森林覆盖率及林草覆盖度不断增加，增加了管护难度。目前，林业管护主要以人工管护为主，虽建立了旗县乡村四级护林网络，但由于专职护林员少，兼职护林员作用发挥不够，在管护方面仍存有死角。
（三）林业产业发展滞后。由于对林业产业的认识不足，目前采取的多是单一的静态投资，没有建立起科学合理的动态投资体制等，致使产业缺乏抓手、转型升级滞后，林业产业结构不优、链条不长，我市林业产业化仍处于较低的经营层次上。同时，地区经济的束缚、建设资金的不足、林业经济结构不合理、林业经济体制的不完善也在很大程度上制约了林业经济的发展。
（四）林业基础设施建设投入不足。目前，我市林业基础设施建设投入不足，林业种苗基地建设、国有林场基础设施建设、森林防火体系建设，林业有害生物防治体系建设、森林资源监测等方面，仍存在着基础设施差、设备和监测手段落后的现状，有待进一步健全完善及形成体系，以适应生态林业建设和林业现代化发展的需要。
三、推动我市林业发展的建议
（一）加大对林业生态建设的再认识。2020年我国要全面建成小康社会，林业作为生态建设的主体，在社会和经济发展中处于举足轻重的地位。推进森林生态建设，要处理好林业经济利益和生态效益的关系，林权所有者的基本利益与公众所要的生态利益的关系，这就要求我们从观念、机制、利益关系和发展目标上进行新的定位，一要转变观念，始终把森林生态效益放在最突出的位置，强化森林生态功能；二要促进林业发展方式的转变。要转换现有的林业经营、管护、投入等机制，促进林业可持续发展。三要转型发展，在林业建设中努力增加生态产品，使生态产品真正成为可交换的产品，促进经济型林业向生态型林业转变。
（二）巩固林业生态建设成果。“三北”防护林及天然林保护工程是重大的林业生态建设工程，在生态平衡的重建、恢复和改善生态环境方面将起决定性的作用。后续管护是林业生态建设工程能否实现最大效益的关键环节，是确保森林资源安全的前提。我市自然生态脆弱，干旱少雨，林业生态的后期管护工作更加任重道远。要积极探索森林资源管护的新模式和新机制,在现有管护模式的基础上，强化科技应用支撑，不断改善管护手段和方式。同时也可利用社会资源，按照林地管养要求，实行市场运作与专业队伍养护相结合的办法，可采取灵活有效的管护模式，如家庭管护、集体管护、林场管护、专职管护、委任管护，协同管护等，落实责任，促进管理成效。
（三）加大林业科技投入力度。科学技术对加快林业发展的重要性不仅体现在可以提高生态建设的质量和效益，而且还可以加快林业产业的发展，提高林业产业的综合竞争力。政府应加大对林业科技的投入，不断提升林业科技创新能力，增加林业科技储备，重点加大生物技术与良种培育、生态网络构建与退化生态系统修复、荒漠化防治、防沙治沙森林防灾减灾、森林可持续经营等领域的研究。
（四）健全林业相关法规体系和各项制度。实现林业生态法治，是有效保护森林资源的治本之策。结合我市实际，制定保护林业生态环境为导向的经济政策和生态补偿机制，逐步完善林业生态立法建设。积极推进生态建设的投融资体制机制建设，调整财政投入结构和投入方式，广泛吸纳社会资金，建立多元化的投融资机制。建立林业生态环境预警机制，深入开展林业生态监测工作，全面及时掌握区域的生态安全现状及变化趋势，为科学决策提供依据。完善基础设施投入政策，将林区基础设施建设纳入相关规划，加大投入力度。完善金融和税收扶持政策，逐步建立健全发展林业绿色产业的支持政策，为有效地保护森林资源可持续发展提供制度保障。
（五）大力发展林业产业。集体林权制度改革为增强林业发展活动、增加农民收入创造了条件。要把生态建设和林业产业发展放在同等位置，在保护林业生态的前提下，合理利用森林资源，发展林业产业，壮大绿色经济，扩大就业，消除贫困。一是要逐步完善相应的配套改革措施，积极实施林业经营管理体制改革、林业投融资体制改革等相关配套改革，实施建立林业要素市场和综合服务体系，进一步理顺生产关系，让经营者有其山，植树者受其益，务林者得其利，充分调动各方面的造林积极性；二是制定鼓励政策，吸引大型林业企业集团聚集。林业产业要升级、发展规模化，就必须允许有一定的资本进入，积极培育林业产业龙头企业，扶持林业合作组织，配备相应的措施，调动社会力量参与的积极性，盘活森林资源，实现林业的生态效益、经济效益、社会效益的统一，推进林业产业化的建设与发展。